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精准扶贫为何成为三大重任务之一

摘要:在2017年12月8日召开的中共中央政治局会议,由中共中央总书记习近平主持,分析研究并部署明年经济工作。会议称,“将给予实体经济更大支援,推动经济高品质发展。”会议表示,要统筹规划,有序推进,确保打赢三大攻坚战。第一,要防范化解重大风险,使宏观杠杆率得到有效控制、金融服务实体经济能力增强及防范风险工作取得积极成效。第二,精准脱贫要瞄准特殊贫困人口精准帮扶,进一步向深度贫困地区聚焦发力,把扶贫、扶志和扶智结合起来,激发贫困人口内生脱贫动力,巩固扶贫成果,提高脱贫品质。最后,在污染防治部分,要使主要污染物排放总量继续明显减少,生态环境品质总体改善(《工商时报》)。本文对精准扶贫这一重要工作,以陕西省渭南市大荔县仁安乡龙门村做为典型案例,分析精准扶贫的重要性,挑战和政策建议。

一、精准扶贫为什么成为三大重任务之一

防范和化解重大风险,是保证经济社会可持续发展的重要基础。其中,去杠杆是供给侧改革的重要内容之一,是降低金融风险,化解系统性风险的重要手段。作为三大任务之一,一目了然。污染防治是生态文明建设的根本,降低单位产出污染是经济结构调整的难题和挑战,也是国家长期可持续发展的重要组成部分。对这两个重大任务,我们在这里不加评论和分析。我们侧重精准扶贫问题,为什么精准扶贫那么重要?

本文认为,精准扶贫不仅是决胜全面建成小康社会的底线,精准扶贫也是一项艰巨的社会经济建设工程。因为精准扶贫不仅是消灭贫困的基础,在精准扶贫过程中所遇到的各种社会问题,也是中国经济社会长期可持续发展,实现中华民族伟大复兴所要面对的根本问题。因此,认真学习领会中共中央政治局经济工作的精神,对中国未来一年,三年,甚至更长时间的发展,有着非常重要的现实意义。

理解三大任务,必须紧扣中国当前所面对的机遇、挑战和中长期发展目标。首先,要在2020年决胜建成全面小康社会,任务艰巨而紧迫。尽管过去每年脱贫人口多达一千二百万人,中国到目前为止还有四千多万人没有脱贫,今后三年年均脱贫任务大于过去五年的脱贫实际。不仅如此,越是最后留下来的贫困人口,越难实现脱贫。

脱贫难,难脱贫,是摆着中央和各级政府面前的重要挑战。脱贫难,是因为剩下来的贫困人口是中国社会问题最集中的群体,贫困连片地区,是长期非均衡发展的产物,也是客观自然条件很难迅速解决的事实。难脱贫,是因为中国人口众多,低收入人群集中度非常高,介于贫困和非贫困之间的人口特别巨大。政府没有可能把低收入人群在非常短的时间内变成中等收入人群,因此,辨别谁最需要扶持,是解决扶贫能力硬约束和提高扶贫效率的重大理论和实践问题,把有限的财力、物力、人力,去实现最大化的扶贫效果,成了当前工作的难点和重点。

精准扶贫的本质特征,就是在巨大的人口群体中,找到最需要扶持的人。而这些人群的经济社会特性又千差万别,每个村落,每个家庭,每个家庭成员,导致贫困的原因不是一样的。差异性的人口经济社会结构,使单一扶贫措施无能为力,使扶贫投资失去效力。解决贫困问题,需要因地制宜,因户制宜,因人制宜,因产业和收入路径制宜。没有具体分析,深入群众,深入每家每户,很难获得精准扶贫效果。

然而,时不我待,中国要在未来三年实现消灭绝对贫困目标。习近平在十九大工作报告中郑重承诺,“在小康路上一个也不能落下”。这句话是总书记的承诺,是中国共产党对所有贫困人口的承诺,是全面建成小康社会的基本内容。但是,四千多万贫困人口等于一个中型国家的总人口,分布在九百六十多万平方公里的土地上,要从政治的高度,去把他们找出来,并帮助他们彻底摆脱贫困,不再返回贫困,这在世界发展史上,是没有先例的。而在中国,这是硬任务,是各级政府必须立军令状的政治任务。

可见精准扶贫的历史性、重要性、政治性和紧迫性。三年时间,一年要减少大约一千五百万贫困人口,任务无比艰巨。这还不是钱的问题,而是效率问题,方式方法问题,是一项集经济学、政治学、社会学和伦理学于一体的重大社会理论与实践工程。

二、龙门村的扶贫经验

我最近走访了陕西省渭南市仁安乡龙门村,了解那边的贫困和脱贫工作情况。发现脱贫攻坚工作非常努力,但是,最后十几家尚未脱贫的家庭,都存在根本性的致贫因素:疾病,缺乏劳动力,缺乏基本技能,婚姻障碍等。一个小小的乡村,透露出扶贫、扶志及扶智的重要性和紧迫感。

龙门村是仁安镇最后一个还没有彻底脱贫的村。这个村两千八百多人,五百多个家庭,算是比较大的村庄。地方政府为了摘掉龙门村的贫困帽子,在未来一两年之内做到所有贫困户都不再贫困,所有已经摘帽的贫困户不再返回贫困。省市县三级政府与渭南师范学院合作,让渭南师范学院利用其独特的智力、物力和管理资源,倾力把这个贫困村建成一个文明和谐美丽的小康村。

渭南师范学院专门委派一位年富力强,思路敏捷,善于吃苦而能干的教师,去担任龙门村党支部第一书记。赵老师是一位合适人选,他已经扎根龙门村两年多时间,我见到他的时候,如果不是别人介绍,我无法辨别出他与其他村干部有什么区别。脸被晒的黑黑的,他的谈话,除了听起来很有文化素质外,看不出他是村外面来的干部,更看出他原来是一位大学老师。赵书记开口闭口就是“我们村已经做了什么,我们还有多少贫困户的工作很难做,村里正在想办法帮助他们能够种上利润比较高的冬枣,通过种植,摆脱贫困。”

赵书记带我参观他们村的扶贫攻坚战略展览厅,他说:“姚教授,我们在这个沙盘上,把每家每户房子的位置用模型表示出来。已经脱贫的家庭打上一个颜色,没有脱贫的家庭打上不同的颜色。”

我说,“赵书记,这些贫困家庭都有资料吗?” 赵书记说有,然后转身对着一直站在旁边没有说话的一位年轻美丽姑娘说,“小同,你到那边随便拿一本家庭材料给姚教授看一下。”

这个“小同”是谁啊?我心里好奇的想。怎么有如此漂亮文静的女孩子在村里工作啊?赵书记可能猜出我想要问什么,他主动跟我介绍,“她叫小同,是我们的村官。”

“村官”,这个名词我在报纸上看过,却从来不知道村官长什么样。今日一见,不仅受到吸引,更是好奇,小同是整个镇唯一的村官,而且就落户于这个村。我不禁转向这位村官问道,“你是哪个大学毕业的,是什么原因使你愿意来到农村做村官的,喜欢这个工作吗?”

小同大大方方回答我的问题,“我是西安财经学院毕业的,我家就是这个乡的,回到村里工作主要是离家近,可以经常回家看父母,我也喜欢这个工作,这个村的变化很大,我有一种满足感和成就感。”

我老毛病犯了,接着问道,“你每月工资多少,够生活吗,谁发的工资?”, 她说,“我工资两千八百多元,五险一金都有,省政府直接发工资,包福利,收入不算高,但足够生活没有问题。”

一边说话,小同已经把一本很厚的资料送到我的面前,“姚教授,这是某某家的,你看看吧。”

我打开本子,每一页都有数字。其中,一页这样写着,“某某人,家里三口人,常年劳累,不能干重体力活。父亲81岁,身体不好,常年卧病,需要许多医药费。女儿在外地学习,每年需要学费……2016年,种植收入15000元,成本(和药费)10000元,转移性收入3500元,纯收入8500元,人均纯收入2833元,争取2017年脱贫。”

种植收入包括红枣,梨子等。医药费主要是老人生病治疗费用,转移性收入包括渭南师范学院一千元补助,老人养老金和小孩读书补助等。

看完这个家庭,我问,“你们每个家庭都有同样资料吗?”  赵书记说,“有,都存在电脑里面,这就是全国统一的要求,每一个贫困户,都要建档立卡,所有资料都必须存在电脑,每个家庭都有一位具体的村干部作为联系人,村第一书记是所有贫困户的联系人。资料每年必须更新一次,每年我们都要访问每一个贫困户好几次,发现问题,及时帮助解决。”

我说,“你能不能把所有资料通过邮件给我发一份?”,小同说,“你现在给我一个邮箱,我立刻就可以给你发过去,五十四户贫困户,十三户还没有脱贫,其它都在过去两三年分别脱贫了的,里面材料的格式,包括主要致贫的原因都有具体说明。”

不到两分钟,我就收到了整个材料邮件。我非常感谢赵书记和同村官,让我得到如此详细的第一手资料。

三、精准扶贫挑战及对策

上面的例子是举国上下脱贫攻坚的一个缩影。我过去两年,走访了重庆市酉阳县,青海西宁市冰河村等地方,还获得新疆南部三个州六个镇的具体贫困资料和情况。一方面证实了全国扶贫攻坚的努力、措施和战略,一方面也意识到越是后面的扶贫,越是困难。主要困难在于如何界定贫困?如何精准把握贫困产生原因?用什么样的扶贫措施,能够让每个不同家庭获得最有效果的政府支持?

对失去劳动力,生病和家庭婚姻变故的家庭,包括五保户,直接输血式的扶贫手段,在所难免。但是这样的扶贫必须把控制最低比例,否则扶贫就会成为政府的长期负担,对生产的促进作用,也会适得其反。

对于缺乏劳动技能,缺乏投资能力,缺乏就业机会的家庭,主要通过产业扶持,贴息贷款,贴息保险等手段。应该说,许多人致贫、返贫,根本的压力来自教育和医疗。大病医疗保险,新农村医疗合作保险,对绝大多数农户来说,能够筑起一道防止致贫的堤坝。但是,对人均收入接近或者低于贫困线的家庭,哪怕是比例不高的自费部分医疗开支,一场大病就足以打垮一个家庭。政府如何甄别这种家庭,精准帮互,是一个带有主观和客观判断同时存在的难题,而全面免费医疗对一个十三亿多人口的国家来说,不仅很难做到,就算有能力做到,也不一定是最有效率的体制和政策安排。因此,多层次,多目标的医疗扶贫措施,是今后扶贫工作一个重要方向。

教育致贫与疾病致贫有一定的共性,也有根本的不同。上不了学,对一个家庭来说,并不影响当前生存和生活,与疾病不同。一个人得了重病,不治疗,就会死亡,或者完全失去劳动力,因而治病比上学显得更重要,更急迫。

但是,上学的重要性在于读书是隔绝贫困代际传递的最有效途径。我们在龙门村最近两年的脱贫家庭信息中看到,有少数家庭因为孩子大学毕业以后,只要找到工作,就能很快帮助整个家庭摆脱贫困。对那些没有上大学的孩子来说,在城里打工的收入不仅不固定,其收入水平也比较低,比较难以使整个家庭摆脱贫困。

对年轻家庭来说,教育是至关重要的。不过,现在农村教育却面对巨大挑战,这种挑战是在新的人口结构和社会变迁基础上出现的。

例如,仁安镇在改革开放初期,一共有二十二所小学,现在只剩下八所,减少了十四所,或者说,小学数量萎缩了三分之二。不仅如此,龙门村小学是这八所小学之一,不仅招收本村的学生,也招收邻村的学生。可是,这所小学的在校生只有八十多人,而二十多年前,这所小学的在校生是三百多人,而且只是招收本村学生。也就是说,现在的农村不仅小学的数量萎缩了三分之二以上,剩下来的小学在校生更是萎缩了四分之三以上。

那么,农村小学和小学生人数为什么如此萎缩?而衰退的乡村小学,对农民,特别是对贫困农民家庭的影响又是怎样的呢?

普通的常识告诉我们,尽管过去四十年的独生子女政策对广大农村来说,不是一对夫妻只能生一个孩子,实际情况是多数农村夫妻都生两个或两个孩子以上。对陕西来说,多数农村家庭是两个或三个孩子,一个孩子的比例不算高。然而,这与四十年前农村家庭的孩子数比较,户均孩子的数量大幅度下降。全国的情况大体如此。从全国在校小学生数目变化情况看,计划生育这么多年,使在校小学生的绝对数量,从1996年的高峰,下降到现在的水平,一共下降一亿多人。

农村小学生人数急剧下降的另一个因素就是城市化。1978年,只有不到两成的人口生活在城市,如今,城市化率已经接近六成。过去二十年,农村人口占全国人口比重,每年下降一点二个百分点。尽管相当一部分农民工的孩子留住农村上学(留守儿童),农村孩子转向城市读书的人数,却逐年提高,导致农村空心化,农村小学空心化。

农村小学生人数减少的第三个原因,是因为随着农村人均收入的提高,许多家长有能力把孩子送到附近的城镇读书。村里孩子往乡里学校走,乡上小孩往镇上学校走,镇里孩子往县城学校走。小孩就这样被一级一级地往上吸走了。

这种虹吸现象,从一个侧面直射出中国城乡教育,大中小城市教育的巨大差异。优质老师,优质教学资源,不断从乡、镇、县城、地级市、省会、一线城市、首都成逆瀑布形状逐步转移,财富、人才,跟着这个方向转移。

这个转移过程,是社会经济发展的必然,也是国家和地方政策长期扭曲的结果。教育资源分布的扭曲程度,与社会公平竞争和公平发展成反比。越有钱的人,越有资源的人,越能从这种扭曲中得到更大的好处,进一步加剧了教育资源的继续扭曲。对低收入人群,对生活在这一个以地理空间布局所形成的教育梯队的下层人群来说,就不断失去与优质人群缩小距离的机会,不仅没有缩小,还将继续不断扩大。

贫困人口,或者生活在贫困线以上的广大低收入人群,就被逼到了一个非常不利和尴尬的局面。这些家庭的小孩,根本不可能离开乡村小学,而乡村小学的质量却在不断的相对下降,小学毕业以后,很难上比较好的中学,上完了初中,基本就成为第二代第三代农民工,失去了上高中和大学的可能性。

教育资源不均衡分布,对贫困家庭的打击是双重的。首先,留在最底层小学读书就基本上失去了切断贫困遗传基因的可能性。而为了破解这种可能性,那些手头上还有一点机动现金的家长,必须把小孩送到比较高层级的学校,这是造成一些刚好在贫困线上痛苦挣扎的家庭,无法抵抗贫困的一个重要因素。

因此,教育致贫,教育扶贫,是精准扶贫一个硬币两个表面的问题,是当前农村教育的要点和痛点。解决上学问题是一个方面,解决教育资源分布不均更是一个深层次的社会贫困问题,公平问题。要实现全面建成小康社会目标,进而建设公平的社会,教育改革的道路非常不寻常,非常艰巨。

也就是说,教育致贫表面上看没有生病致贫那么直观和重要,而从长远扶贫视觉看问题,教育扶贫,尤其是教育公平,对乡村消灭贫困,更加具有深远的意义。

四、消灭贫困的根本出路

解决贫困问题,与美丽乡村建设有密切关系。渭南师范学院定点扶贫龙门村,就是一个很好的例子。通过渭南师院的努力和筹款,不仅装备了小学的电脑教室,改变了村公所的电脑信息中心,为龙门村修建了宽广的村级通道和运动场等,使龙门村面貌焕然一新,出现一派美丽质朴的乡村风貌。

龙门村在镇、县两级政府和渭南师院的帮助下,为农民举办各种农业知识讲习班,学习陕西冬枣栽培技术,销售路径和投资收益分析方法,鼓励农民从低端传统经济作物向单位土地收入和回报率高的产业转移。各级政府与金融保险部门密切联系,通过土地和未来产品最为抵押品,为一些农户的冬枣大棚建设筹集资金,提高农民收入来源。

如果每一个人口都能种上一亩冬枣,其所取得的纯收入就可以让每个农民摆脱贫困。我们在大荔县的另一个村,看到一万多亩连片的冬枣生产基地,规模非常壮观。十五年前,这些土地都是不能种植作物的盐碱地,村里老支部书记带领大家经过多年努力,引入黄河水,开挖深沟,硬是把土地盐分排除干净,使不毛之地,变成种植优质高产高利润的冬枣良田。

因为收入不断提高,整个村的人均纯收入超过一万元。收入提高,才有能力进行投资,每亩冬枣园的大棚建设,从五万元起到三十万元以上,投资越多,冬枣产量和质量越高。那些投资最高的冬枣园,不仅大棚密封性好,坚固,而且上面还有“被子”,“被子”被机器控制,可以自动覆盖和揭开。白天出太阳,被子揭开,晚上没有太阳,被子盖上保持高温。其结果,可以使冬枣早熟早上市。早两个月上市的冬枣,价格可以卖到六十至一百元以上。普通冬枣,竞争激烈,价格下跌到每斤十元。有钱的浙江人,江苏人,广东人, 对早熟的冬枣需求量特别大,每斤六十元可以畅销无阻。

我看到各式各样的冬枣大棚,感受颇多。不仅看到农村土地生产力按销售额计算,成数十倍增长,看到农民在家门口脱贫致富的可能性,也看到农业生产技术的突飞猛进,看到农业生产工业化现代化翻天覆地的变化,更是看到制约农民发财致富的一些根本因素,那就是教育、技术和资金。

从有效扶贫的维度看问题,彻底解决农村贫困是多方面的,让农民发财致富也是多方面的。在持续城市化的演变过程中,有效吸纳农村人口和劳动力是主流发展方向。只有不断提高每个农村人口的土地数量,不断提高单位土地面积的产值及利润,才能促使农业生产不断向集约化方向发展,提高农民增加农业及非农收入的可能性。基础教育、继续教育是提高农民知识的根本,是扶智的根本,是扶志的前提,是切断贫困遗传基因最直接最有效的路径。而解决教育问题,不仅要抓增量,也就是人均教育年数,还要抓质量和科学空间布局,从而提高社会公平性和教育有效性。

随着国家进步,社会经济向更加文明更加和谐方向发展,养老事业必将是农村发展的另一个重要领域,许多家庭因为有老人,尤其是生病老人而致贫。老人成了农村家庭重要的负担。许多贫困或低收入家庭,七十岁以上的劳动力,还拖着很不健康的身体,为了谋求基本生活需要而艰苦工作。这是一个小康社会的短板,如果能够把养老问题解决好,让六十岁以上的老人得到最基本的生活保障,对老人本身是一种福祉,对老人所在的家庭更是一种福祉,是解决许多贫困家庭和低收入家庭生活困难的有效途径,也是一个文明和谐社会长期的发展方向。如何探索一条高效率,承受得起的农村养老体制机制,是决胜全面建成小康社会的重要内涵。

在医疗方面,随着现代化医疗体系的建立,如何建设一个覆盖全社会,高效率的医疗体系,是中国社会经济建设的重要挑战,是国家实现高质量、高效率发展的重要内容。一个高效率的医疗体系,不能把贫困人口和低收入人口落下,扶贫工作要与医疗体制改革和建设同步进行,因为,在消灭贫困最后一公里的路上,疾病,有病治不起,大病致贫,大病返贫,是最可怕的拦路虎。

五、结论

消灭贫困,是人类文明最高的发展目标之一。不仅发展中国国家存在大量贫困人口,发达国家也有贫困人口。中国还是世界上最大的发展中国国家,习近平提出精准扶贫,在2020年前彻底消灭贫困。这里的贫困线大约是每人每年2980元,各个地区因为具体情况不同,具体的贫困标准也略有差异。

按照平价购买力计算,中国的贫困标准与世界银行定的每人每天1.9美元的标准没有本质差别。国际通用的贫困标准,就是满足基本吃饭穿衣和住房的最低需要,是维持基本生活和后代繁殖的需要,没有考虑教育和医疗两个方面。非食品需要一般占四分之一,食品需要占四分之三。食品的预算是购买一定最低价格的食物,用于满足每人每天1700到2100大卡的热量,以及一定数量的蛋白质和脂肪。非食品需要包括最低房租,取暖和烧饭需要。

中国的贫困线要满足“两不愁,三保障”的基本条件,包括不愁吃,不愁穿,保障义务教育,基本医疗和住房需要。在某种程度来说,中国的贫困线定的比国际水平要高一些。因为国际水平没有涉及教育和医疗需要,而在中国,教育和医疗被纳入贫困线所必须包含的内容。

但是,不管如何,国家的贫困线也还是比较低的,只能满足最基本的生活需要。就算这样,中国目前还有四千多万人口没有脱贫,而十九大定下来的目标是要在2020年之前,所有人都必须脱贫。时间紧迫,任务艰巨,最后一公里的扶贫道路,充满困难和挑战。这就是今年中央政治局把精准扶贫当作今后一年三大工作任务的原因。

本文以陕西省渭南市大荔县龙门村的扶贫工作作为案例,揭示了中国目前扶贫工作的具体战略措施,面对的具体困难,以及各地政府所采取的应对措施。龙门村有一定的代表性,农民各种致贫的形式能够得到充分体现,扶贫的各种困难也得到了具体的体现。在此基础上,本文对精准扶贫提出了分层,分类型的扶贫方法,强调以发展促扶贫,以最小的兜底为极少数没有劳动能力的家庭提供生活保障,对其他农户,以扶持生产,提高造血能力为主。

本文还创新性的提出教育和医疗问题的辩证关系,提出两个问题对中国扶贫的重要性,对未来经济社会可持续发展的重要性。尤其是教育在农村各个层级的发展变化,以及如何在城镇化的演变过程中,强调教育增量和质量的发展,特别是空间均衡发展的重要性。在医疗方面,不仅是医疗改革,还要注重把改革与扶贫结合起来,构建一道防止因病致贫的保护屏障。特别强调要把养老问题与扶贫结合起来,起到一箭双雕的效果,一方面做到老有所养,老有所依,还为有老人的家庭降低致贫的风险。

参考文献:

《工商时报》,中共中央政治局2018年定三大重点工作任务,2017年 12月9日

http://www.chinatimes.com/newspapers/20171209000953-260203

文章原题为:精准扶贫是2018年中国经济社会发展的三大任务之一

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